Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Het weerstandsvermogen geeft de mate aan waarin de gemeente Arnhem in staat is om financiële en budgettaire tegenvallers op te vangen, zonder dat dit leidt tot een directe aanpassing van het beleid. In de nota ‘Weerstandsvermogen en risicomanagement’ is vastgelegd dat ten aanzien van de risico’s een zekerheidspercentage wordt gehanteerd van 75-90%.

De benodigde weerstandscapaciteit wordt bepaald door de omvang en impact van de risico’s. Onder beschikbare weerstandscapaciteit wordt verstaan de middelen en mogelijkheden waarover de gemeente beschikt om risico’s te kunnen dekken. De hoogte van de beschikbare weerstandscapaciteit wordt bepaald door de reserves van de gemeente, o.a. de algemene reserve, de bestemmingsreserves grondexploitatie en strategische projecten.

Het beleid van de gemeente Arnhem is gericht op een proactieve risicosturing, waarbij voortdurend de relatie met de beschikbare weerstandscapaciteit in ogenschouw wordt genomen. Het doel daarbij is om niet iedere tegenvaller direct van invloed te laten zijn op het lopende beleid, waardoor de reguliere dienstverlening niet in het gedrang komt.

De minimale norm voor het weerstandsvermogen is vastgesteld op een zekerheidspercentage van 75%. Wanneer de gemeente onder deze norm komt, is aanzuivering van de reservepositie vereist. Komt de reservepositie boven de norm, die geldt bij een zekerheidspercentage van 90%, dan kunnen reserves worden aangewend voor dekking van (nieuw) beleid.

Met betrekking tot de financiële positie van de gemeente is met ingang van 2015 een set van 5 financiële kengetallen ingevoerd. Deze kengetallen zijn opgenomen in de zelfstandige paragraaf Stresstest en hier wordt naar verwezen.

Het weerstandsvermogen wordt berekend door de benodigde weerstandscapaciteit, de risico’s, af te zetten tegen de beschikbare weerstandscapaciteit, de middelen.

De berekening is als volgt:
de beschikbare weerstandscapaciteit van € 42,1 miljoen in relatie tot de berekende benodigde weerstandscapaciteit van € 44,2 miljoen (90%) en € 37,3 miljoen (75%) laat zien dat de gemeente, bij het opmaken van jaarrekening 2015, voor het minimaal gewenste zekerheidspercentage van 75% over voldoende weerstandsvermogen beschikt. Ten opzichte van de 75%-grens is er sprake van € 4,9 miljoen ruimte.

Het weerstandsvermogen is verbeterd ten opzichte van Turap 2-2015. Deze verbetering is tot stand gekomen door een verlaging van benodigde weerstandscapaciteit voor de risico's grondexploitatie en een stijging van de beschikbare weerstandscapaciteit de algemene reserve. Daarentegen is de benodigde weerstandscapaciteit voor de gemeentebrede risico's toegenomen. Het benodigd weerstandsvermogen bij de 75%-grens is hierdoor 6,0 miljoen hoger ten opzichte van de Turap en dat heeft een aantal majeure oorzaken, waaronder:

a. Gemeentebrede risico's               -/- € 16 miljoen
De benodigde weerstandscapaciteit voor de gemeentebrede risico's is toegenomen met € 14,8 miljoen. Deze toename wordt veroorzaakt door risico's met betrekking tot niet te realiseren taakstellingen, taakstelling verzelfstandigingen en frictiekosten verzelfstandigingen. Daarnaast is de benodigde weerstandscapaciteit voor grote projecten met € 0,8 miljoen toegenomen dit wordt veroorzaakt door afname erfpachten.

b. Afwaardering Kleefse Waard                          -/-  € 3 miljoen
Op het totale resultaat in de grondexploitatie van het project Kleefse Waard is in 2015 een bedrag van € 10,0 miljoen afgeboekt. Belangrijkste reden is het afwaarderen van deelgebied Koningspleij-Noord naar agrarische waarde. Echter het benodigde weerstandsvermogen is ook fors afgenomen. Kleefse Waard had een risico van € 6,8 miljoen dat volledig naar beneden bijgesteld is.

c. Afname van de overige GREX risico's      +/+ € 8 miljoen
De overige risico's van de GREX zijn met € 3 miljoen verminderd als gevolg van de aanpassingen van de bandbreedte en een forse afname van het te realiseren volume.
Het risico Schuytgraaf is met € 3 miljoen gereduceerd als gevolg van de afname van het volume.
Daarnaast is het risico op de Niet-In-Exploitatie-Genomen Gronden gedaald met € 1,7 miljoen.

d. Foutenherstel erfpacht             +/+  € 9 miljoen
In het boekjaar 2015 is gebleken dat de waardering van de in erfpacht gegeven gronden niet overal juist is toegepast in overeenstemming met de BBV regels. Het effect van deze correctie foutenherstel erfpacht op de algemene reserve per 1-1-2015 bedraagt een toename van de algemene reserve met € 9,5 miljoen.

e. Vrijval bestemmingsreserves          +/+ € 8 miljoen
In de Zomernota 2016-2019 is besloten een vrijval van een aantal bestemmingsreserves ten bedrage van € 3,5 miljoen ten gunste van de Algemene Reserve door te voeren. Hier is bij het opstellen van het weerstandsvermogen in Turap 2-2015 nog geen rekening mee gehouden.
Bij het opstellen van de jaarrekening 2015 is geconstateerd dat bij de doorrekening van de grondexploitatie Zuidelijke Binnenstad het grootste deel van de daarvoor aanwezige bestemmingsreserve niet langer noodzakelijk is. Van de beschikbare dekking van € 7,5 miljoen valt nu € 4,8 miljoen vrij ten gunste van de Algemene Reserve.
Het resterende bedrag blijft beschikbaar als risico-buffer voor het eventueel niet ontvangen van subsidies.

Voor het bepalen van de benodigde weerstandscapaciteit is inzicht nodig in de omvang en de kans van voorkomen van de actuele risico’s. Deze risico’s zijn zo breed mogelijk geïnventariseerd.
Niet alle risico’s doen zich echter tegelijkertijd en in volle omvang voor. Bij de kansberekeningen wordt dan ook een groot aantal schattingen van de totale schadelast van het gehele risicoprofiel gemaakt waarbij rekening wordt gehouden met de kans op optreden van een risico en met het feit dat het schadebedrag per risico kan variëren.  

In de beleidsnota "Weerstandsvermogen en risicomanagement" zijn gewenste zekerheidspercentages bepaald. In deze nota is opgenomen dat een zekerheidspercentage wordt gehanteerd van 75-90%.
Een zekerheidspercentage van 75% bij het huidige risicoprofiel wil zeggen dat in 75% van alle schattingen van de totale schadelast van het risicoprofiel de totale schadelast kleiner is dan of gelijk aan het bedrag van € 37,3 miljoen. 25% van de uitkomsten van de schattingen zijn groter dan dit bedrag.

Inventarisatie van de risico’s en de benodigde weerstandscapaciteit
In deze paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing wordt onderscheid gemaakt tussen de gemeentebrede risico’s en de risico’s die voortvloeien uit de grondexploitatie en grote projecten (zie ook paragraaf Grondbeleid).

In de volgende tabel is samenvattend de ontwikkeling van de benodigde weerstandscapaciteit opgenomen.

Het risicoprofiel is voortdurend aan verandering onderhevig. Uit de bovenstaande tabel blijkt dat de benodigde weerstandscapaciteit voor de gemeentebrede risico’s bij 75% met € 11,3 miljoen is gestegen ten opzichte van de MJPB 2015-2018 en met € 14,8 miljoen is gestegen ten opzichte van Turap 2-2015.
Bij de Turap 2-2015 is ten opzichte van de MJPB 2015-2018 een daling van de benodigde weerstandscapaciteit te zien van € 3,5 miljoen. De belangrijkste oorzaken van deze daling zijn, minder benodigde weerstandscapaciteit voor de risico's voor Presikhaaf Bedrijven en Leningen (rente) en het vervallen van de risico's met betrekking tot BAC, Moerriool en het Kunstbedrijf.

De verandering in de benodigde weerstandscapaciteit is het gevolg van het inventariseren van nieuwe risico’s, het treffen van beheersmaatregelen, het actualiseren van de risicoscore op basis van nieuwe inzichten en/of gebeurtenissen en veranderingen in de in- en externe omgeving.

Het risicoprofiel in de MJPB 2015-2018 omvatte 74 risico’s. Dat daalde tot 62 risico’s in de Turap 2-2015 en is gestegen tot 65 in de huidige jaarrekening.
Wanneer er een vergelijking wordt gemaakt met Turap 2-2015 (het meest dicht bijliggende rapportagemoment) en het nu voorliggende Jaarverslag 2015, hebben de volgende mutaties in de risico’s plaatsgevonden. In het risicoprofiel zijn 15 nieuwe risico’s toegevoegd, 12 risico’s zijn komen te vervallen en 3 risico’s zijn gewijzigd.

De belangrijkste veranderingen zijn:

• Niet realiseren taakstellingen:

Het mogelijk niet realiseren van de in jaarschijf 2017 in de begroting totaal nog openstaande
taakstellingen van € 15,6 miljoen:                     Bedragen in miljoen:.
- Minder te besteden met Wijksturing (wijkbudgetten)          € 7,0
- Invulling taakstelling op grote gesubsidieerde instellingen      € 1,5
- Invulling taakstelling ondersteunende functies (20-40 fte)   € 1,4
- Inkooptaakstelling                    € 1.4
- Taakstelling/indexatie huisvesting                 € 1.0
- Verkoop bezit                       € 1.0
- Bereikbaarheid                      € 0,8
- Taakstelling coalitieakkoord Wonen en ruimte R8          € 0,8
- Taakstelling inperken bovenwettelijke toeslagen           € 0,5
- Opvangen inkomsten processen verbaal              € 0,3
- Taakstelling Gelders Archief                 € 0,1
Hierop zijn nog geen concrete acties zijn ondernomen om deze in te vullen, dan wel mogelijke oplossingen bedacht, het is onzeker of deze daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. Bijvoorbeeld door knelpunten in tijd of onvoldoende zeggingsmacht;

• Taakstelling verzelfstandigingen:

De toekomstige verzelfstandigingen van het Natuurcentrum, het Sportbedrijf, het Parkeerbedrijf, het BAC, de IGUO en de wijkteams leiden er toe dat er binnen de organisatie een afbouw van overhead moet plaatsvinden. Het speciaal hiervoor ontwikkelde rekenmodel overhead geeft hiervoor een gedetailleerde onderbouwing. Deze afbouw van overhead loopt op naar in totaal € 5 miljoen structureel vanaf het jaar 2020. Het risico bestaat dat de afbouw van de overhead echter niet volgens deze planning gerealiseerd kan worden;

• Frictiekosten verzelfstandigingen:

Naar aanleiding van de in het vorige risico genoemde toekomstige verzelfstandigingen zal de overhead binnen de organisatie afgebouwd moeten worden. Het risico is reëel dat er hierbij frictiekosten zullen ontstaan. De totale frictiekosten van in totaal bedrag van € 4,2 miljoen in 2017 zijn berekend op basis van de af te bouwen formatie.

• Participatie:

Een tweetal risico's (nieuw en ongewijzigd) zijn samengevoegd tot één risico (in onderstaande tabel: risico’s > 15)  ten behoeve van de benodigde weerstandscapaciteit.
Nieuw: De transitie van Presikhaaf bedrijven: maatregelen leiden mogelijk niet tot het gewenste effect en startdatum is nog niet duidelijk. Vertraagde uitvoering van Bresdo en het daardoor niet realiseren van besparingen leidt mogelijk tot negatieve gevolgen voor gemeente Arnhem.

• Bouwleges (niet realiseren van de bezuinigingsmaatregelen):

De ODRA heeft een taakstelling op de uitgaven, om verminderde leges te compenseren met minder kosten behaald.

In onderstaande risicokaart zijn de 65 risico’s gerangschikt op basis van risicoscore:

In de beleidsnota ‘Weerstandsvermogen en risicomanagement’ zijn afspraken gemaakt over welke risico’s in de beleidscyclus documenten aan de Raad worden gerapporteerd en specifiek worden toegelicht. Het gaat om risico’s met een risicoscore gelijk aan of groter dan 15, de risico’s rechtsboven in de risicokaart. Deze worden in onderstaande tabel gerangschikt op “percentage invloed” (mate waarin risico bijdraagt in de totale benodigde weerstandscapaciteit) en nader toegelicht.

Ruimtelijke projecten zoals grondexploitaties, grote infrastructurele werken en herontwikkeling van stadsdelen zijn altijd omgeven met risico’s. Risico’s van operationele aard, strategische risico’s maar zeker ook exogene risico’s, zoals de huidige economische omstandigheden, waarop de gemeente niet of nauwelijks kan sturen.  

Op de lopende projecten worden regelmatig analyses uitgevoerd om risico’s te identificeren die het bereiken van de projectdoelen in de weg kunnen staan. Daar hoort ook bij het formuleren en doorvoeren van maatregelen om de effecten van die risico’s voor het project te verkleinen.

Daarnaast worden risico’s en onzekerheden rond de begrote inkomsten en uitgaven, maar ook rond de projectplanningen binnen bandbreedtes op basis van simulatie gekwantificeerd in de benodigde weerstandscapaciteit.

Voor een uitgebreidere omschrijving en verklaring van de risico’s, de financiële positie, de ontwikkeling van de benodigde weerstandscapaciteit en scenario’s van het grondbedrijf wordt verwezen naar de paragraaf Grondbeleid.  

De Turap 2 2015 laat een stijging zien van de benodigde weerstandscapaciteit voor het Grondbedrijf met  
€ 5,6 miljoen (75%) ten opzichte van de MJPB 2015-2018. Dit had te maken met de hardnekkige ongunstige marktomstandigheden voor kantoren en bedrijven. Ook werd er voor Schuytgraaf voor de fasering van de woningbouw, doordat de kans op versnelling vanaf 2017 is geschrapt, uitgegaan van een conservatievere schatting van de bandbreedtes conform de aannames van de overige grondexploitaties. Dit gaf een hoger risicobedrag. En in de weerstandsberekening was gerekend met parameters voor algemene kosten- en opbrengstenontwikkeling; dit als gevolg van het feit dat de parameters ten aanzien van kosten en opbrengstenstijging in de exploitaties minder behoudend waren gekozen, doordat ze waren  aangepast aan de meest recente inzichten in de markt.

De duidelijke daling is in dit jaarverslag te zien van de benodigde weerstandscapaciteit voor de risico's grondexploitatie, € 14,7 miljoen bij 75% ten opzichte van de Turap 2-2015. Dit heeft te maken met de volgende oorzaken:

• de afwaardering Kleefse Waard

Het risico Kleefse Waard is met €  6,8 miljoen volledig naar beneden bijgesteld.
Op het totale resultaat in de grondexploitatie van het project Kleefse Waard is in 2015 een bedrag van € 10 miljoen afgeboekt. Belangrijkste reden is het afwaarderen van deelgebied Koningspleij-Noord naar agrarische waarde.

• de afname van de overige GREX risico's

De overige risico's van de GREX zijn met € 3 miljoen verminderd als gevolg van de aanpassingen van de bandbreedte en een forse afname van het te realiseren volume.
Het risico Schuytgraaf is met € 3 miljoen gereduceerd als gevolg van de afname van het volume.
Daarnaast is het risico op de Niet-In-Exploitatie-Genomen- Gronden gedaald met € 1,7 miljoen.

De weerstandscapaciteit bestaat uit middelen die kunnen worden ingezet voor het afdekken van negatieve financiële effecten als gevolg van risico’s die manifest zijn. De beschikbare weerstandscapaciteit ziet er als volgt uit.

Met deze middelen kunnen de tegenvallers bekostigd worden. De overige bestemmingsreserves, de stille reserves, de onbenutte belastingcapaciteit en vanaf 2013 de toekomstige winstpotentie Grex worden niet meegenomen voor het bepalen van de beschikbare weerstandscapaciteit.

De beschikbare weerstandscapaciteit bedraagt  € 42,1 miljoen.
Dit is ten opzichte van de Turap 2-2015 een toename van ca. € 6,8 miljoen. Naast de mutaties 2015 in de Algemene Reserve is een belangrijke oorzaak van de toename van de beschikbare weerstandscapaciteit de toevoeging in de Algemene reserve voor 2016 voor wat betreft ISV-middelen.

De gemeente Arnhem ontvangt ISV-middelen. De zekere toekomstige ISV-middelen waar nog geen
bestedingsdoelen voor zijn, kunnen worden toegerekend aan de beschikbare weerstandscapaciteit (zie
paragraaf Grondbeleid). De ISV regeling gaat ingaande 2016 ophouden te bestaan in de huidige vorm; dit heeft
geleid tot een herwaardering. De vrijvallende ISV middelen in 2016 zijn in de voorgaande begrotingen
gepresenteerd ten gunste van het beschikbare weerstandsvermogen Grondexploitatie. Gezien de bredere
mogelijkheid tot inzet op de diverse beleidsvelden vanuit de Algemene Reserve zijn deze middelen in 2016
voor een bedrag van € 5,4 miljoen ten gunste van de Algemene Reserve gebracht.

Hieronder worden de verschillende onderdelen van de beschikbare weerstandscapaciteit nader uiteengezet.

De stand van de Algemene Reserve wordt meegenomen ter bepaling van de beschikbare weerstandscapaciteit.
De stand van de Algemene Reserve bedraagt € 32,7 miljoen na verwerking van het resultaat 2015.

In de Algemene reserve is het volgende meegenomen:

Foutenherstel erfpacht            
In het boekjaar 2015 is gebleken dat de waardering van de in erfpacht gegeven gronden niet volledig juist is toegepast in overeenstemming met de BBV regels.  
Bij de erfpacht voor bepaalde periode met afkoop was de grond en de vooruit ontvangen afkoopsommen tegen een  nihilwaarde opgenomen. Artikel 63.4 van de BBV schrijft voor dat:
a.  de gronden gewaardeerd dienen te worden tegen verkrijgingsprijs (of lagere marktwaarde), waarbij de uitgifteprijs van eerste uitgifte als verkrijgingsprijs geldt (minus de reeds verstreken periodes);
b. de vooruitontvangen afkoopsommen voor de nog niet verstreken periodes nominaal gewaardeerd dienen te worden. Bij de erfpacht voor onbepaalde tijd met jaarlijks te ontvangen canon was de grond gewaardeerd tegen marktwaarde.
De notitie BBV erfpachten schrijft voor dat
  a. deze gronden op registratiewaarde van € 1 per perceel gewaardeerd dienen te worden;
  b. de contante waarde op de balans voor de toekomstig te ontvangen canon gewaardeerd dient te worden.
Het effect van deze correctie per 1 januari 2015 bedraagt een toename van de algemene reserve met
€ 9,5 miljoen. Deze herwaardering wordt geclassificeerd als foutenherstel en dient daarmee direct ten gunste van het eigen vermogen te worden gebracht.

Vrijval bestemmingsreserves Zomernota      
In de Zomernota 2016-2019 is besloten een vrijval van een aantal bestemmingsreserves ten gunste van de Algemene Reserve door te voeren. Hier is bij het opstellen van het weerstandsvermogen in Turap 2-2015 nog geen rekening mee gehouden. Het effect hiervan bedraagt rond de € 3,5 miljoen. Dit verklaart de stijging van de begroting voor € 3,5 miljoen.

BR Grondexploitatie, BR Voorstudies en BR Strategische projecten
Deze reserves hebben nog geen specifieke doelbestemming en worden derhalve wel betrokken in de berekening van de beschikbare weerstandscapaciteit. Deze bestemmingsreserves hebben per 31 december 2015 allen een saldo nihil (zie paragraaf Grondbeleid). Per 31 december 2014 is aan de BR Grondexploitatie een saldo toegevoegd als gevolg van de nieuwe parameters ten behoeve van kosten en opbrengstenstijging.
Bij het opstellen van Turap 2-2015 is het eventuele resultaat op de grondexploitatie nog niet meegenomen. Per 31 december 2015 blijkt het resultaat negatief, waardoor eerst het saldo BR GREX aangesproken is, alvorens het overige tekort ten laste van de Algemene Reserve te brengen in de jaarrekening.

Vrijvallen voorziening Grex als gevolg van verlaging omslagrente
Als gevolg van de lagere omslagrente per 1 januari 2016 zal er in een aantal grondexploitaties minder verlies worden behaald.  De getroffen voorziening voor die verliezen voor de grondexploitaties Presikhaaf (deelproject Rijn IJssel West), industrieterrein Kleefse Waard en De Maten (deelproject GaardenHagen) kan daarmee in 2015 opgeheven worden.
In Turap 2-2015 is het resultaat van de Grondexploitatie nog niet verwerkt, maar in de berekening voor het weerstandsvermogen is wel reeds rekening gehouden met de vrijval voor een bedrag van € 1.935.000.
In de voorliggende jaarrekening is dit verwerkt in het resultaat van de Grondexploitatie en daarmee verrekend met het totaal resultaat van 2015.

De post Onvoorzien bedraagt voor 2016 € 242.000. De post Strikt onvermijdbaar is voor 2016 € 767.000.